厦门工程建设项目审批改革试点:我们二期还要放在厦门做

发布时间:2019-03-20 17:04:37 来源:住建部 浏览次数:

2019年3月18日,住房和城乡建设部副部长黄艳在国务院例行会议上,就全面开展工程建设项目审批制度改革有关情况答记者问时表示,在各试点地区和各有关部门的共同努力下,试点地区实现了审批时间压减一半以上、由平均200多个工作日压减至120个工作日的目标,形成一批可复制可推广的经验,为2019年在全国开展工程建设项目审批制度改革奠定了坚实基础。按照国务院部署要求,住房和城乡建设部会同有关部门研究起草了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》,已经2019年2月20日国务院常务会议审议通过,即将以国务院办公厅名义印发。

时间回到8个月前,京东旗下厦门迅赞物流有限公司报建经理潘丽华2018年8月3日向澎湃新闻记者介绍,京东亚洲一号厦门同安物流园的地块于2017年8月在土地市场通过招拍挂取得后,12月拿到了施工许可证,“四个月时间已经算是前期工作非常顺利的了。再过一个多月,这个项目就要进入竣工验收阶段了。”

事实上,企业从项目选址到竣工验收备案,有法律法规政策规定的审批事项就有近90个,涉及住房城乡建设、发展改革、自然资源、生态环境、水利、交通、地震、人防、国防科工等20多个部门。而在厦门从市到区涉及200多个部门和单位。潘丽华报建的过程可能会遇到的问题和烦恼,可想而知。

而这些烦恼就要消失了——试点城市厦门自去年8月起实施的“工程建设项目审批制度改革”,将梳理分解出的89个事项,通过强化前期策划评估、再造审批流程、精减审批事项、简化审批手续等措施,着力解决企业在办理工程建设审批过程中反映的办理时间长、经过手续繁、提交材料多等问题。

与此同时,这项改革已在国家层面推开。2018年5月,国务院发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号),东部、中部、西部、发达和欠发达地区的试点城市都在推行。最终目标,是力争到2020年全国基本建立科学、便捷、高效、统一的工程建设项目审批管理系统,形成全国的基本制度。

转变政府职能:工程建设项目审批是重点、难点和关键

京东厦门物流园为新建仓储物流项目,位于厦门同安区五显镇。园区包括东西两区,共有 6个仓库,其他建筑物还包括分拣中心、设备用房及配套用房、工业垃圾房及生活垃圾房、门卫及自行车棚等,占地约27万平方米,规划总建筑面积22.87万平方米。

目标是建设成为区域电子商务运营中心、智能物流示范基地、区域采购中心、电商聚集园区,未来成为福建电子商务基地及物流枢纽中心。

“做报建有时候真的很困惑。”负责厦门迅赞整个华南地区报建工作的潘丽华举例说,“工地在四至范围哪条路上开大门,这个归规划委审批,而市政园林不管大门开哪里,而是管开多大口。我们跑完了规划委的审查,市政园林说大门20米宽不行,只能在7米、9米和12米三者中选择。那图纸上之前设计的值班室的位置就要随之挪地,相应的,绿化、消防、人防都要更改。如果一开始就把所有要求一次性告知企业,就好了。”

她的烦恼还有很多,比如华南地区各城市之间,工程建设项目审批制度不尽相同。

“就拿城市配套费来说,厦门没有,但是在福州、漳州是要另收的,每平方米收几十元的标准还不一样。相对来说,厦门的流程会简单一些。企业进一个城市做项目,报建部门要把项目涉及的所有条款、行政费用都列进合约规划,作为申请支付款项的依据,若有遗漏上报的费用后期要用,都要重新跟公司立项申请,算是工作失误。而且各个地方的规则都不一样,统一起来的话,人力也能大大节省。”潘丽华说。

潘丽华的愿望很快就要成真。2018年11月23日,福建省政府发文推进全省工程建设项目审批制度改革。福建省表示,2019年,全省总结复制推广厦门试点经验,在确保工程质量和建设品质的前提下,最大限度简化事前审批环节,建立以信用监管为核心的事中事后监管新机制。

中国营商环境全球排名:从第78位跃升至第46位

一般说来,一个公司的报建部门,主要负责协调项目开发前期涉及的各主管部门,完善各种具体手续,保证开发计划顺利实施。以厦门市来说,相关主管部门包括市发改委、规划委、国土房产局、交通运输局、水利局、环保局、园林局、商务局、经信局、地震局,乃至消防支队、人防办、供电公司、燃气集团等大大小小的单位,不一而足。

只是在工作日去把所有相关部门都跑一遍,可能就需要十天半个月,要想把章集齐,算上各个部门的审批时间、方案的修改时间,等到项目正式开工,可能已经过去了大半年,企业时间成本、资金成本都大大增加。

中国工程建设项目审批时间原本平均需要200多个工作日。这也是世界银行此前在评价中国营商环境时最被诟病的一点。2017年10月,世界银行发布了对全世界192个经济体营商环境的评价报告,中国综合得分列78位,其中办理建筑许可这个指标列172位,低于俄罗斯和巴西。

为优化营商环境,也为深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革,国务院要求包括北京、上海、厦门、沈阳、浙江省在内的“15+1”试点地区要实现工程建设项目审批时间减至120个工作日。

2018年6月4日,国务院副总理韩正在厦门举行的《工程建设项目审批制度改革试点工作座谈会》上指出,“我们一直讲转变政府职能,其中非常关键的问题就是行政审批制度改革,而工程建设项目审批又是行政审批中的重点、难点和关键。”

33号文明确提出 “五个一”,即“一张蓝图”明确建设条件,“一个系统”实施统一管理,“一个窗口”提供供综合服务,“一张表单”整合申报材料,“一套机制”规范审批运行。

经过一年多的努力,2018年10月31日,世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示,中国为改善营商环境所进行的一系列改革成效显著,全球排名从一年前的第78位跃升至第46位。

厦门是走在前列的城市之一。实施改革后,在工程建设项目中属于一般社会投资项目的京东厦门物流园项目,从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在70个工作日内。

厦门市行政服务中心管理委员会今年1月做2018年工作总结时表示,制定工程建设项目审批制度改革实施方案,明确89项改革工作任务,公布八大类项目审批流程图及审批事项改革清单,实现财政投融资房屋建筑类、线性工程类项目从申报立项用地规划许可阶段到办理产权登记,审批时间控制在90个工作日内;一般社会投资项目从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在70个工作日内;带方案出让用地的社会投资项目及小型社会投资项目从取得用地到办理产权登记,审批时间控制在50个工作日内,比一般社会投资项目审批时限压缩了28.5%。

新流程自2018年9月1日运行至今,全市共有751个项目按新流程运行,242个项目完成多图联审,10个项目申办多测合一,18个项目申办联合验收。加强联合技术指导,深化区域综合评估,构建小型社会投资项目快速审批机制,小型社会投资项目审批时限进一步压缩到50个工作日。推动地方性法规规章立改废、梳理27条改革意见上报住建部,形成300余份改革文件制度。创新审批中介监管模式,64项中介服务事项纳入中介网上大厅,529家中介机构入驻,3481个投资项目完成合同网签,1216个项目完成服务并获得评价。大幅精简申请人申报材料,从立项到竣工验收所需的申请材料由改革前串联的373项减少至改革后并联的76项,共减少297项。

委托厦门大学营商环境评估中心第三方评估系统,对进驻中心的工程建设项目审批部门100%实行第三方评估。以服务重大重点建设项目为工作重点,815个重点建设项目1790次的审批事项审批服务时限压缩到法定时限的35%以内,已办结1369项,提前办结680项,提前办结率高达49.67%。

推行承诺制,企业凭信用办事

“市里要给我们企业培训改革方案。我看到里面取消了项目临时用水、施工用电和正式用电、用气的申请环节,在原来这些都要单独申报的,流程挺多的。‘多图联审’、‘多测合一’、‘联合验收’,就解决了我前面说的设计反复的问题。规划、消防、市政、园林、人防、二次供水、防雷等部门的意见和标准,一次性告诉我,我可以统一考虑减少问题。市政和园林的技术指导已经提前告知了规划部门,最后只要规划部门来验收。这样太简单了。”

“这次还取消了建设单位支付保函、承包商履约保函等。推行承诺制,企业凭信用办事。比如,像我们这样的集团企业,注册地不在厦门,银行不能出担保,只能找担保公司。找担保公司首先必须要招标,这就要很长时间。我们这次的物流园项目,先付了15万元给担保公司,还要再押109万元的押金,才给我开保函。有的项目如果时间很长,企业押的流动资金也很可观。现在真是太好了。”说起流程事项的精简,潘丽华连连感叹,“我们的物流仓库还有二期,还要放在厦门继续做。时间成本减少了,建设成本自然就减少了。”

厦门市相关工作人员告诉记者,在强化监督管理机制上,会建立黑名单制度,对接国家工程建设审批信用信息平台,构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。企业如果重新注册,申请资质,也要花费相当部分的资金,以及时间、人力成本,贸然失信得不偿失。

听起来很美好,但减少的事项再多,优化的流程再好,企业还是要和那么多的部门打交道。潘丽华说,去行政服务中心一站办理就可以了,区里、市里都有,企业可就近办理。记者来到位于厦门市湖里区云顶北路的厦门市行政服务中心,实地探访。

“多规合一”工程建设审批服务厅和工程建设审批综合服务厅位于中心三楼,两个办事大厅设有30多个单位,包括建设、规划、环保、市政园林、交通、水利等市直部门及电力、燃气、电信、有线电视等公共服务部门。一楼二楼是与居民关系更直接、业务量较多的国土资源和房产综合服务厅、社会保障综合服务厅等。

在三楼醒目的位置,张贴有工程建设项目网上申报办理流程、财政性投融资工程建设项目审批流程图、各部门的办事指南等,有小显示屏播放改革的具体内容,也有大显示屏显示各申报单位进度。

官网显示,除了车驾管办证大厅、口岸联检大厅、出入境办证大厅以外,厦门市直部门和下属单位所有行政审批和配套的公共服务项目都进入市行政服务中心集中办理。厦门市行政服务中心以“便民、高效、公开、廉洁”为服务理念,实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式;制定并推行预约服务、并联审批、服务承诺、重点项目代办等一系列便民、高效的工作制度。对审批量较少的单位,市行政服务中心设立综合窗口统一收发件。对多部门均需要的相同申报材料,将通过市行政服务中心数据库,实现资源共享。各进驻单位充分授权窗口工作人员,按照“一窗受理、内部运转、并联审批、限时办结”的要求,做到“受理(接办)、审查、审批、缴费、制证(文)”办理环节全部在中心办理完成。

在集美区行政服务中心,一位厦门住宅建设集团有限公司的工作人员带了十几个项目的资料在不同窗口逐个办理。他手上的多个项目目前处于不同的节点。而项目前期需要同时办理的并联事项,只要在一个窗口提交材料,窗口收件工作人员会根据项目类型,把资料发送到需要受理的部门,审批后,他只要来这同一个窗口拿许可证就可以了。

“代业主”提前为土地项目做规划

与厦门住宅建设集团有限公司同属于国企的厦门安居建设公司,在工程建设项目中属于财政投融资房屋建筑类。厦门安居建设公司是专营保障性住房及公共租赁住房相关业务的公益性企业,主要从事保障性住房及公共租赁住房的融资、建设和运营管理工作。

报建专员连小莉介绍,保障房项目的进度要求较高,从项目生成到项目开工,顺利的话需要3个月,从项目开工到验收,这个周期大多在2年半到3年半。

此次厦门的改革要求,将此类项目审批时间控制在90个工作日内。连小莉说,改革前,用地批准一定要等市政府用地批复红线。如果项目的土地是招拍挂的净地、熟地,最顺利也需要等一个月的红线批复。如果涉及农转用就要报省厅,两个月打底。只有批复后,才能走流程。这次改革,项目设计不用等土地批复了,只要批复手续在项目开工前完成就行。设计出来后,就可以先送给规划部门。

她也提到了改革后“取消支付保函”,“银行开保单的一周时间可以省下来了。我们是国企,项目是财政拨款,本来就是政府项目,再要提供保函只是证明‘我妈是我妈’。”

在梳解出的89个事项中,厦门市规划委员会负责其中的56项,其中主办34项,协办22项。

厦门规划委总工程师办公室负责人李由介绍说,事前工作最为根本,快速高效审批环节的前提是没有矛盾冲突的一个整体规划。

传统审批往往等到业主出现后,业主来跑相关审批部门。现在则是代业主模式,规划委提前一年做下一年的项目准备工作,由政府先行完成对一块土地的规划——建筑多高、什么性质,如果需要拆迁则先行介入征地拆迁,农转用的就先行介入农转用的手续等制约审批的环节。由政府部门做好规划后上报批复,等地块拍出后,业主已经有了完整的项目规划条件。

进入审批环节则是做精简,规划委主要是减少前置条件,减少各部门的互相钳制。

李由说,“我们现在以用地预审作为建设工程规划许可证审批依据,原本从用地预审到土地红线批复至少需要三四个月时间。对建设用地规划许可证则是取消了两个前置条件——征拆公告或土地征收完成情况证明。

“另外一个比较大的改革则是合并审批手续14个事项,改革前14个串联环节的审批差不多需要百来天,合并为一个环节后只需要18天。

“发证宽松方便审批,政府有义务为信用良好的开发商提供优良的营商环境,但不代表对企业不监管。规划委内部会启动抽查机制,委托第三方机构对申报材料进行实质性审查,如果承诺不是真实的,就会收回许可证、列入黑名单、加倍处罚。如果承诺是真实的,企业则根本不知道有这个环节。”

“改善营商环境,是依法而不是纵容”

无论是200天压缩到120天,还是120天进一步压缩到90天、70天,相关部门之间彼此协调绝非易事。

为此,厦门市建立了涉及顶层设计、部门协调、监督监管、动态更新等内容的220余项规章制度,出台了全国首部“多规合一”地方性法规,形成了比较完善和成熟的“一套机制”,使工程建设项目审批制度改革工作有法可依、有章可循。

“尽管很难,但是各部门的积极性是有的,因为改革后可以实现行政审批和技术审查相分离。”厦门市建设局审批处处长邹梦林说。

在多图联审方面,邹梦林以消防举例说,“消防部门既要审批又要技术审查,工作量和压力都很大。去年底到今年2月,消防部门和审图机构一直在协调,责任如何认定,标准怎么界定,结果怎么验收。消防比较敏感,建筑起火也相对多发,消防审查有自己的法规,资质也在消防部门,它提出来审图机构要兜底,承诺符合所有消防法规才能放心。审图机构就不敢这样下结论就僵持不下,最后还是福建省住房和城乡建设厅和省消防总队发文协调。现在达成的统一是,消防部门书面告知审图机构哪些是必须要遵守的规范,审图机构按照消防部门的意见审图,如果因为审图的原因,建筑发生火灾,这个主要责任就在审图机构,同时谁委托谁要负责,消防部门也要负一定责任。审图机构因为要负责任必然要认真审图,对消防部门来说,减轻了部分压力。”

此外,邹梦林认为“联合验收”“多图联审”是住建部此次改革中的亮点。包括他自己在内,去年7月在北京向住建部汇报的过程中,许多与会的地市代表,都提出是否这一项可以作为企业自主选择的内容。住建部当时明确表示,上述33号文是作为国家政策法规下发的,不容松动。

“事实上,这就是高度的问题。”邹梦林说,改善营商环境、深化放管服,一方面需要政府部门为企业减少审批环节和材料,简化流程,另一方面是要规范市场经营主体,加强事中事后的监管。  邹梦林说,“出于对自身利益——时间、经济最大化的诉求,在验收过程中,有的企业习惯完成多少验收多少,没完成的事项就拖在后面,比如市政园林绿化的部分,有的企业会等其他验收审批修改意见下来后,边整改边进行,最后差不多同时完成;也有企业为利益打擦边球,突破法律法规,用很多托辞拖延验收,这样一个项目的时间必然很长,对营商环境也是一种伤害。”

“至于多图联审,改革前图纸要送不同部门审查,有的企业为了通过,会对不同部门用不同图纸,各部门最后都按收到的图纸验收,企业根据意见整改,很有可能会把其他部门之前合规的地方整改得不规范。改善营商环境,是依法而不是纵容,是让整个市场都公开透明,让企业有所预期”。他说,“有一个对比,外商独资的亚马逊厦门运营中心项目,2016年底2017年初,主动提出联合验收,这个项目各方面都很规范,半个月相关部门就完成了验收。改革是要让规范的企业获利,不规范的企业则将不会得到支持。”

“改革是要刀刃向内”

韩正在上述去年6月的会议上指出:“改革如果不针对问题,它就是形式。改革就是要奔着问题去,一个一个地解决问题。如果碰到问题绕着走,这就不叫改革了。遇到重大改革,我们就要认真思考,想明白到底怎么做。……改革不能不痛不痒,而是要刀刃向内,该放的权力要放到位。”

韩正表示,这次试点,各城市的党委政府要负起主要责任,市委书记、市长要亲自部署。厦门之所以前期能取得成功,正是书记、市长牵头推动的成果。

记者在一份厦门市工程建设项目审批制度改革工作领导小组名单上看到,组长是市长庄稼汉,副组长为常务副市长黄强、副市长张毅恭。厦门市政务服务中心副主任陈玉辉对记者介绍,仅6月就开了3次领导小组会议,分别由市委书记、市长、副市长主持召开。

有参与7月方案评审的专家表示,改革牵涉的利益关卡太多了,如果不是由一把手来统筹推进,各部门之间很难高度协调。

厦门市政务服务中心管委会相关负责人说,厦门推行多规合一最早可以追溯到2002年,每一届政府的一把手都很重视这项改革,才有了厦门现在的成果。如果没有最高层领导的重视,也许厦门市行政服务中心也就停滞在一个便民服务的高度,而无法推动各部门针对整个工程建设项目审批制度进行改革。

“你说,各部门服务中心窗口工作人员如果没有一定审批权力,和一个接件员有什么区别呢?我们很多在服务中心设点的部门,都是处长直接在这里办公。”她说。

厦门此前的改革是地方改革,地方改革的局限性在于只能在物理框架下做一些调整。“此次工程建设项目审批制度改革在住房和城乡建设部的领导下,让我们觉得对地方的推动作用很大,从国家层面允许改革中地方在操作层面确实需要改变的法律法规和措施,我们可以同步提请有关部门和机关去调整这些条款,这样就让我们从原来只能做物理调整变成化学的整合。对我们而言,推动改革难度大大降低了,推动改革的信心则大大增加了。”

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